图源 新华社

如何持续激发“创新热”，促进医药产业高质量发展？今年全国两会期间，代表委员们围绕解决产业发展痛点难点堵点问题，积极建言献策，希望推动我国医药产业迈向更高水平。

2024年政府工作报告首提“创新药”，相比前几年政府工作报告中对“生物医药”的提法，释放出更积极的信号。

2025年政府工作报告再提“创新药”，并明确下一步支持方向，提出健全药品价格形成机制，制定创新药目录，支持创新药发展。此外，还提到优化药品集采政策、完善中医药传承创新发展机制、全面建立药品耗材追溯机制，严格医保基金监管等与制药行业密切相关的措施。

过去三年（2022—2024年），政府工作报告均以“提高医疗卫生服务能力”作为医疗板块的开篇，2025年则调整为“强化基本医疗卫生服务”，这一变化或许暗含了政策重心从单纯的服务能力提升，向更加注重公平性、预防性、基层保障和全周期健康管理的转变。

实施健康优先发展战略，促进医疗、医保、医药协同发展和治理。深化以公益性为导向的公立医院改革，推进编制动态调整，建立以医疗服务为主导的收费机制，完善薪酬制度。改善病房条件，以患者为中心持续改善医疗服务。促进优质医疗资源扩容下沉和区域均衡布局，实施医疗卫生强基工程。加强护理、儿科、病理、老年医学专业队伍建设，完善精神卫生服务体系。

此前，国内创新药定价往往较国外更低，使得国内创新药企纷纷“出海”，寻找更大的商业机会。但近期政策表明，国内创新药定价或将迎来变革。

党的十八大以来，以市场为主导的药品价格机制改革持续深化，以老药集采、新药国谈为切入口，健全完善以市场为主导、以临床价值为导向、以有效竞争为基础的药品价格形成机制，规范非医保药品自主定价，大力支持高质量创新药发展，不断引导药品价格趋于合理。

2024年2月，国家医保局发起《关于建立新上市化学药品首发价格形成机制鼓励高质量创新的通知》征求意见稿，提到医保围绕不同层次的创新，也应当给予不同层次的报销。2025年2月，行业内流传出一份征求意见稿《关于完善药品价格形成机制的意见（征求意见稿）》，其中提到了“鼓励商业保险公司设立创新药产业投资基金”“建立药品临床价值与经济性评估制度”等具体举措。这一系列的举措进一步推进药品价格机制。2025年政府工作报告明确提出“健全药品价格形成机制”。

“全链条支持创新药”是2024年医药领域的关键词，当年7月15日国务院常务会议通过的《全链条支持创新药发展实施方案》，也被很多业内人士视为具有“里程碑”意义的文件。随后，创新药迎来了国家和各省的一系列支持文件。

国家医保局在今年1月宣布，2025年内将发布第一版医保丙类目录，医保丙类目录旨在引入商保进行支付，在为医保存量减负的同时，拓宽创新药的支付渠道。2025年政府工作报告首次提出“制定创新药目录，支持创新药发展”。目前，国家制定的基本医疗保险药品目录原则上每年调整一次，将符合临床必须、安全有效、价格合理等基本条件的药品纳入医保药品目录，所纳入药品会分为甲、乙两类，而丙类药品目录将作为基本医保药品目录的有效补充。

政府工作报告的表述从2024年的“完善集采制度”调整为2025年的“优化集采政策”，并新增“强化质量评估和监管”的表述，可能与年初部分集采产品的争议密切相关，也反映出政策的重要调整方向。

化药仿制药：第十批化药集采结果将于2025年4月落地执行，2025年1月17日医保局“新闻发布会”上提出将于2025年上半年开展第11批药品集采；中成药：2024年底，湖北省牵头中成药全国联采（第三批）已开标，其中，38个独家品种中仅19个中选，预计2025年4月落地执行。生物类似药：安徽省医保局牵头的2025年全国生物药联盟集采即将启动，首次将单抗、干扰素等生物类似药纳入全国范围。医用耗材集采：国家医保局将于今年下半年开展第6批高值医用耗材集采。

本次报告提出完善中医药传承创新发展机制，推动中医药事业和产业高质量发展。这意味着政策将继续支持中医药的现代化转型，包括加强中医药的标准化建设、提升中药质量控制水平以及推动中医药的国际化发展。同时，中医药在基层医疗中的应用也将得到进一步推广。

中医药领域迎来政策与市场的双重利好。2024年国内提交上市申请的中药新药达39款，创历史新高。广东推进国家中医药综合改革示范区建设，云南打造“云岭名方”，甘肃提出中医药全产业链规模突破千亿元目标。中医药在治疗、保健和康复领域的应用场景持续扩展。

“药品耗材追溯码”是医保部门去年推出的创新举措，以打击“串换药”“假耗材”等问题。每盒药品、每件高值医用耗材都赋予唯一的追溯码，可记录其生产、流通、使用全链条信息。

2025年1月，国务院办公厅印发的《关于全面深化药品医疗器械监管改革促进医药产业高质量发展的意见》提出，到2027年建立完善的药品耗材追溯体系，确保药品和耗材全生命周期可追溯。

2025年1月，国家医保局发布《关于开展2025年定点医药机构违法违规使用医保基金自查自纠工作的通知》，要求全国范围内开展医保基金使用自查自纠工作，确保医保基金合理规范使用。2025年2月11日国家医疗保障局办公室发布《医保领域“高效办成一件事”2025年度第一批重点事项清单》。文件强调通过数据赋能提升医疗、医保、医药的协同发展和治理能力，加强医保部门与定点医疗机构的信息互通和改革协同。这将严格医保基金监管，确保每一分钱都用于增进人民健康福祉。

回顾近年政府工作报告，医保支付方式改革在2022年已明确提出。2024年报告虽未直接点名，但医保局等部门一直在推进按病种付费、按人头付费等多元复合支付。此次再次写入报告，显示这项改革进入攻坚阶段，今年或将更加注重通过医保政策引导患者合理分流，推动优质医疗资源下沉。

2009年中央10号文件中提出要“逐步提高统筹水平和统筹层次，缩小保障水平差距”。二十大报告提出“推动基本医疗保险、失业保险、工伤保险省级统筹”。到2024年7月，各地已经基本做实了市地级统筹，京津沪渝和海南、福建、宁夏等省份已推进了省级统筹。

报告首次将“创新药”纳入新质生产力范畴，明确生物医药产业需从规模扩张转向“高质量创新”。长三角、京津冀等产业集群已占据全国30%产值，未来三年剑指世界级生物医药研发总部。  

各地招商引资政策向生物医药倾斜，北京“中国药谷”、上海全球研发中心等标杆项目密集落地，产业集聚效应加速释放。

区域协同与生态构建：上海张江、北京中关村等生物医药产业集群已跻身世界级竞争梯队。上海张江集聚了全国近1/4的生命科学领域院士，培育了全国30%的类新药上市。2025年多地提出从“地理集中”向“区域协同”转型，强化产业链上下游协作。  

国际化进程加速：中医药国际化成效显著，2024年中药出口额达43亿美元，18个国家将中医药纳入医保。政策支持“一带一路”中医药海外中心建设，推动中药新药出海。同时，医疗器械出口增长迅猛，呼吸机、监护仪等产品在国际市场份额提升。

核心技术创新：国产创新药械数量持续增长，2024年创新药获批39个，创新医疗器械获批51个，但产业链仍面临技术封锁风险。各地政府加大基础研究与成果转化支持力度，如上海布局细胞基因治疗、脑机接口等战略前沿领域，湖北推动合成生物技术产业化。  

人工智能赋能：AI技术加速药物研发流程，北京、浙江等地实施“人工智能+”行动计划，推动AI在药物设计、精准诊疗中的应用。初创企业如DeepSeek通过AI模型优化药物研发效率，降低临床试验成本。

建立未来产业投入增长机制，培育生物制造、量子科技、具身智能、6G等未来产业。深化先进制造业和现代服务业融合发展试点，加快发展服务型制造。加强产业统筹布局和产能监测预警，促进产业有序发展和良性竞争。加快国家高新区创新发展。梯度培育创新型企业，促进专精特新中小企业发展壮大，支持独角兽企业、瞪羚企业发展，让更多企业在新领域新赛道跑出加速度。

今年是“十四五”规划收官之年。政府工作报告中还提到实施适度宽松的货币政策，优化和创新结构性货币政策工具，加大对科技创新、绿色 发展、提振消费以及民营、小微企业等的支持。对于高风险的创新药行业来说，这一系列的政策导向无疑为其发展注入了强大的动力与信心。