今年7月22日，德国阿特蒙集团、银山资本与上海外高桥(集团)有限公司下属上海市外高桥保税区三联发展有限公司和外高桥医保中心，就设立上海自贸区阿特蒙医院，共同签署战略合作框架协议。

上海自贸区的这一举措，打破了20多年来外资医院不允许独资的惯例。正当媒体在讨论上海自贸区的这一举措是否会引发医疗行业的“鲶鱼效应”时，一个月后，医疗行业的改革再次迈出重要一步。

8月27日，国家卫计委、商务部联合下发《关于开展设立外资独资医院试点工作的通知》(以下简称《通知》)，允许境外投资者通过新设或并购的方式，在北京市、天津市、上海市、江苏省、福建省、广东省、海南省设立外资独资医院。

商务部国际贸易经济合作研究院研究员梅新育在接受法治周末记者采访时表示，外资独资医院的优势与劣势并存。

“优势在于一开始就定位于营利性机构，不像公立医院那样要接受众多的价格管制，可以通过开出高薪等方式来招揽人才。如果是美欧日大型医疗机构开办的医院，在技术、病人转往国外治疗等方面也有一定优势。劣势在于外资医院可能难以进入医保体系，而且较高的收费不利于吸引中低收入患者。”梅新育对记者说。

25年的探索之路

外资进入我国医疗市场的探索之路，整整走了25年。

1989年，原卫生部和原外经贸部联合制定了《关于开办外宾华侨医院诊所和外籍医生来华执业行医的几条规定》;1992年，原卫生部制定了《外籍医生来华短期行医管理办法》;1997年，针对一些地方越权审批中外合资合作医疗机构以及管理混乱的情况，原外经贸部和原卫生部制定了《关于设立外商投资医院的补充规定》，进一步规范外商投资医疗机构的审批工作。

这些规章明确了外国公司、企业、医疗机构和其他经济组织或个人在中国境内同中方医疗机构或其他机构共同投资、共同经营合资合作医疗机构的政策，明确了在国(境)外获得合法行医资格的外籍医师来华行医的管理办法，初步奠定了中国医疗服务市场开放的基础。

2000年，原卫生部和原外经贸部联合制定了《中外合资、合作医疗机构暂行管理办法》，其中在设置条件里有着“合资、合作中方在中外合资、合作医疗机构中所占的股权比例或权益不得低于30%”“合资、合作期限不超过20年”等方面的限制。

真正关于外资独资试水我国医疗市场的规定，则始于4年前。

2010年11月，国务院办公厅下发了《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构意见的通知》，其中提到“允许境外资本举办医疗机构”，并且作出了“对具备条件的境外资本在我国境内设立独资医疗机构进行试点，逐步放开”的规定。

但这一“放宽社会资本举办医疗机构的准入范围”的通知，在4年的时间内一直未能真正的落地实施。直到今年年初，转机方才出现。

在3月6日两会新闻发布会上，国家卫计委主任李斌表示，“促进社会办医主体多元化，将扩大境外资本在中国办医，包括办独资医院的范围”。在3月25日的国务院常务会议上，总理李克强提出要“减少合资合作医疗机构的外资持股比例限制”。

但在这4年间，外资独资医院也有试水之举。

关于外资持股的上限，2000年出台的《中外合资、合作医疗机构管理暂行办法》规定，外资持股比例的上限为70%。

这一限制的结果，是我国内地迄今只有两家外资独资医院。

2012年，台资率先进军国内医疗市场，成立上海禾新医院，成为国内第一家外资独资医院。2013年，深圳希玛林顺潮眼科医院成立，成为国内第二家外资独资医院，也是国内第一家港资独资医院。前文提到的“上海自贸区阿特蒙医院”，将有望成为除港台资本外的第三家外资独资医院。

除此之外，其他的外资医院都是中外合资的形式。以2013年3月全国医疗卫生机构统计数量来看，我国总共登记医院23551家，其中社会办医10166家。而中外合资的医院不过两百余家。

审批权限下放到省级

“尽管已经有两家在运营，但是迄今为止，国内的外资医疗机构大部分为中外合资，纯粹独资的医院发展脚步比较缓慢，原因很简单，缺乏落实的细则。”中国医院协会副秘书长庄一强说。

作为仅有的两家外资独资医院之一的上海禾新医院，开业至今营业已有两年。院长张焕祯表示，很多政策看得到却吃不到，“比如在电费和房租方面，并没有享受到减免或是优惠。特别是电费，夏季往往要占到运营成本的5%至6%。另外，在各种项目或购置申请方面，审批也比公立医院更复杂”。

对于张焕祯说的“审批复杂”，相关部门也在探索解决之道。

《通知》规定，外资独资医院的设置审批权限下放到省级。通知中称，“省级商务主管部门凭省级卫生计生行政部门的行政许可，依据外商投资法律法规进行外资独资医院设立的审批工作”。

但《通知》中的审批仅涉及到医院的设立，而对于医用设备的配置和更换并无进一步的规定。而此次之所以鼓励设立外资独资医院，其中一条重要原因是“能够提供具有国际领先水平的医学技术和设备”。

在设立中国上海自贸区阿特蒙医院时，上海外高桥医保中心主任张嘉瑞就作出判断，“高端设备引进”是目前外资独立医疗机构在自贸区要面临的瓶颈之一。

记者查阅现有规定后发现，在高端设备的引进上，一些甲类设施引进需要国家层面的审批。

原卫生部办公厅于2008年下发的《卫生部甲类大型医用设备配置审批工作制度(暂行)》中规定，医疗机构在申请配置或更新甲类大型医用设备时，应“按照属地化管理原则，申请更新设备的医疗机构应通过所在地卫生行政部门逐级上报至卫生部”。

因此，即便此次审批权限下放到省级，仍然需要相应的配套措施来保障实施效果。

广东省卫计委正厅级巡视员廖新波曾向媒体表示，虽然是利好政策，但实际上，外资独资办医所涉及的远远不止发布通知的这两个部门——卫计委和商务部，它还会涉及金融、土地、保险等方面，影响外资办医的政策环境依然是非常复杂的。

医保与保险制约发展

能否缓解当前的“看病难”“看病贵”的难题，是人们对于外资医院设立后的最大关注点。

国家卫计委发布的最新数据显示，截至2014年4月底，全国医疗卫生机构数达97.9万个，其中有医院2.5万个。在医院中，公立医院13381个，民营医院11584个。三级医院1829个，二级医院6711个。

根据国家卫计委发布的《2014年1-4月全国医疗服务情况》，今年前4个月，医院诊疗人次达到9亿人次。

通过对数据计算后即可发现，我国大约90%的病人都集中在公立医院，有45%的病人集中在三级医院中。也就是说，绝大多数的人仍然在竞争少数有限的高质量医疗资源。

梅新育在接受法治周末记者采访时表示，外资医院进入我国，定位在于营利性医院，因此无助于解决“看病贵”问题。

采取“高端路线”的上海禾新医院，因为是台资独资，在那里看病的患者中，台湾人占了一半，内地人30%，境外人士20%。他们支付的医药费用，70%是自费，30%由商业保险承担。目前，在禾新医院看病，没有纳入我国医保报销范围。

不能被纳入医保，也导致外资医院很难吸引普通患者就诊。

上海禾新医院院长张焕祯介绍，该院每天可接诊800至1000人，而实际日接诊量仅三四百人。患者在医院领取的药物尤其是进口药，与公立医院现有的产品没有差别，这意味着外资医院在药品上并没有特殊优势。

港资独资的深圳希玛林顺潮眼科医院，今年7月25日挂牌“深圳市社会医疗保险定点医疗机构”，正式接收医保病人，按照深圳二级医院标准收费。不过相比于其他的眼科医院，它的收费价格仍然偏高。比如内地医生门诊打包收取150元一次，外籍医生300元、500元和800元一次，这里面包含了挂号费、诊疗费及基本检查费用。

“难以进入医保体系或将成为外资独资医院的最大劣势。”梅新育对法治周末记者表示。

能否进入医保体系影响到普通患者的就诊数量，那么与国际商业保险的对接，则是关系到能否吸引高端收入患者就诊的关键。

中盛融安国际保险经纪有限公司总经理邢玉英告诉法治周末记者，国外的医院保险与国内的保险制度有较大差别。

“在国外，医院保险是由医生个人来承担，其中包括医疗责任、医疗意外等，而且保费很高，基本上按照医生年收入的百分比去进行缴纳。在国内，保险是由医院来缴纳，被称为医疗责任保险，如果医疗事故中有医院一方的责任，医院才会进行赔偿，单纯的意外保险并没有在里边承包。目前，国内仅有一些医院推出了手术意外保险。国内的保险体系跟国外不同，要想完成保险上的接轨比较困难。”邢玉英向法治周末记者介绍。

尽管比较困难，但邢玉英认为仍然有完善的空间。

“现在国内的保险也比较灵活，尤其在责任保险这方面，国家也在大力鼓励和发展，国外医疗机构到国内，如果仍然延续国外由医生承担保险的方式也没问题，但是保额恐怕不会像国外那么高。”邢玉英对法治周末记者说。