我国现行版《药品注册管理办法》是在2007年修订后颁布的，其对药品审批制度的规定是上市许可（批准文号）持有人与生产许可持有人合并的管理制度。由生产企业统一持有药品的批准文号，最明显的好处一是生产者稳定，便于监督管理；二是生产者作为经济实体，有较强的承担责任的能力。因此，这种合并管理的政策符合当时我国国情，规范了药品市场，促进了我国医药行业的健康发展。

随着社会经济的不断发展，对药品上市科学监管的要求也越来越迫切。一些新问题、新情况不断出现，亟须对此进行分析研究。 

研发积极性不足 

我国药品批准文号只能由持有生产许可证的药品生产企业获得，而研发机构普遍反映在目前的生产许可制度下，新药技术转化困难，影响了新药研发者的积极性。 

这是因为研发机构获得新药证书后如果自身不投资建厂，就必须进行技术转让，否则无法获得药品批准文号，也就不能进行生产，新药因而无法面世。在本身就有待健全、规范的药品研发现状和药品技术转让体系下，既然无法拥有最终成果和市场权益，还不如“短平快”见利益，以至于科研单位追求短期利益，“卖青苗”现象相当普遍。其恶果是：研发机构卖青苗卖不出好价钱，研发投入不能得到很好的回报，研发经费不足，研发的良性循环局面难以形成；因为卖青苗，研发者因责任心问题有可能会使得研发资源挖掘不充分，造成研究资源的浪费。 

而药品从生产到上市的效益需要时间的积累才能显现出来，研发单位由于前期投入过大，再加上自行建厂的巨额固定资产投资，资金的周转往往遇到困难。一个企业要获得市场优势，除了拥有足够好的产品，往往还需要对原产品进行不断改进、创新或开发新的产品。如果研发机构的重心放到生产中，必然导致其科研资金的短缺，这也在一定程度上限制了对新药研发的再投入。 

此外，新药研发者将技术成功转让给药品生产企业后，药品上市之后所带来的收益往往与研发者无关或关联性不大（取决于转让协议的约定），这一方面可能会使研发者将一个技术多次转让（暗箱操作）或分阶段转让，出现“一女多嫁”现象，研发的重复必然导致生产的低水平重复，将带来药品市场的无序竞争；另一方面会降低研发者进一步研究改进技术的积极性，对相关新药研发动态的关注也会减少。而接受转让的生产企业由于对技术信息的缺乏，容易忽视技术研发的重要性，往往更多地关注手中现有技术所能带来的利益，不利于新药技术的发展。 

重复建设现象严重 

一些研发项目因为找不到合适的药品生产企业而无法实现技术转让，不得不新投资建厂，导致生产企业数量增多，还产生了不少品种单一、专业化水平低和不具规模化优势的小型药品生产企业。更常见的是，由于我国药品批准文号只颁给生产企业，为拓宽药品生产剂型范围，企业不得不新建生产线。不乏看到一边是不得不上新生产线的火热建设场面，一边是大量闲置生产线的场景。 

我国药品生产企业在通过GMP改造后，生产水平和产能都大幅度提高。但因市场增幅有限，许多企业开工不足，生产能力闲置严重，GMP改造投资得不到及时回报。2005年7月1日~7月20日，中国医药企业管理协会对全国医药工业企业的设备利用情况开展了大规模调查，调查结果显示：我国2005年上半年医药企业总体设备利用率为55.4%，其中注射液设备利用率最高，达到71.51%以上；软胶囊的设备利用率居第二位，为70.84%；粉针设备利用率居第三位，达67.09%；颗粒剂设备利用率为40.95%；设备利用率最低的为口服液，只有38.3%。显然，企业生产能力过剩、新产品研发能力弱、生产企业和研发机构资金实力不足、委托加工来源过少是设备利用率低的主要原因。 

而在现行的药品注册制度下，企业接受委托生产仍然受到较大限制，历史上形成的生产企业“麻雀虽小、五脏齐全”的局面，随着我国委托加工政策法规的发展有了一定的好转，但远远不能解决企业开工不足、生产设备严重闲置的根本性问题，有待于药品注册制度的进一步改革，以促使药品委托加工繁荣局面的早日来临。 

由此可见，社会资源没有得到很好的整合、不仅加大了社会成本，还加大了食品药品监管部门药品注册审批、监管的难度和责任，与我国保持可持续发展、建立与发展市场经济的要求不相适应。 

审批资源遭遇浪费 

据统计，我国目前有176000张药品生产批件（176000个批准文号），同一组分不同剂型、包装、规格重复申报文号的现象十分突出。无论是化学药、生物技术药或中药，绝大多数均存在严重的重复注册现象，如阿司匹林的批准文号为756个，对乙酰氨基酚的文号达1502个，板蓝根的文号有1371个，阿莫西林胶囊一个剂型有420个文号，诺氟沙星胶囊的文号达848个，而部分老品种更多达5879个文号！ 

不少生产企业实际生产的品种数远远小于所持有的批准文号数。通过调研发现，有些制药企业持有上百个批准文号，而实际生产的品种仅有几个或十几个。这一方面极大浪费了我国药监部门注册审批资源，另一方面造成了研究和注册虚假繁荣的局面；更要看到，在这些闲置的批准文号后面是许多闲置的生产资源！ 

研发机构安全意识弱 

我国现行法律规定，药品的生产者、经营者、使用者共同对药品上市后的安全负责，却未提及研发者对上市后药品的关注义务和责任。对研发时的设计缺陷、合理风险内的药品不良反应以及当前科学水平无法预见的对人类有害的因素，研发者较生产者、经营者、医疗机构更具知识资源，应当赋予其关注的义务。但技术研发者因已经将其技术转让而对药品上市后的任何问题不负责任，导致有些本应在研发中得到关注的隐患和迹象因研发者的日后无责而被忽略了。 

消费者权益难以保障 

我国药品上市后的法律责任制度设计缺失。对因生产质量问题、不合理用药、药品本身不良反应等导致的不良事件，看似责任主体明确，实际上却因责任难以明晰而使责任主体之间互相扯皮、推诿，尤其是以协议形式进行技术转让后出现的药品安全问题，更难以得到切实、有效的法律防范，难免出现“三个和尚没水吃”的现象。 

事实上，目前我国药品一旦发生此类不良事件（不良反应），责任大多归咎于生产企业。但某些药品生产企业为新建厂房或购买新药品种大量借贷，事实上已经负债经营，一旦发生药品安全问题，企业无力赔偿，消费者的权益更是无法得到保障。 

此外，当进口药品出现安全、质量问题时，如按国内习惯追究生产企业的做法，会很不现实。因为进口药品生产企业均在境外，消费者很难直接追究，更何况在许多情况下，进口药品生产企业未必就是该药品的上市许可持有人，而仅是接受委托的生产企业，并不对药品上市后的安全负责。 

他山之石可以攻玉 

面对着现行药品生产许可制度所带来的诸多问题，我们首先应该研究解决这些问题的思路和措施，同时借鉴国外先进、成熟的经验，在充分考虑我国国情的情况下，建立适合我国国情的药品上市许可人制度，适当放宽对药品上市许可持有人的范围。 

他山之石，可以攻玉。从整个药品上市许可制度的发展来说，欧美的规定较为详细，在发展过程中凸显出其优越性，促进了欧美各国新药的研发和创新；此外，日本与我国情况比较类似，在2004年药品法修改时，建立了上市许可持有人（MAH）制度（以后，我们还将介绍欧盟药品上市许可制度的规定和日本药品上市许可制度改革的始末）。笔者认为，通过初步设计适合我国国情的上市许可制度模式，完善我国药品监管的法律法规，与现行制度实现平稳过渡，可以促进和保障我国制药行业的健康快速发展。