食药安全是当下民众最敏感、最关注、“零容忍”的重大的基本民生问题，是重大的经济问题和重大的政治问题。越是经济不发达地区，越是乡镇、城乡结合部，食药安全问题越多，监管难度越大、工作量越大。唯有严格落实食药基层所的建设，才能真正实现广覆盖、最严格的监管。食药监管体制改革重点在基层，难点也在基层。

某地级市对改革前后的食药监管业务量进行了估算，改革后约为改革前4倍，而人员只增加了一倍。中央近期发布的盐业改革信息透露，盐业流通也将纳入食药监管，任务将进一步加大，监管人员与监管对象比例严重失衡。改革后，不少工商所工作量骤减，而食药所人员紧缺，工作难以运转，监管难以到位。此外，食药监管工作的要求也较之前高得多、细致得多，一些地方出台的食药监管工作考核办法便对各类监管对象的巡查覆盖率和频率都做了明确规定。这些都对基层监管网络的建设提出了硬性要求。

然而，基层监管机构的改革普遍陷入困境。食药所建设的突出矛盾是专业执法人员和检验检测设备的缺乏，执法人员专业能力不足，工作生活条件艰苦;主要问题是基础建设经费投入不足;根本原因是划转的力量同划转的职能不匹配;症结是有些地方食药监管下放了，工商、质监却没有下放，导致地方政府在改革中难以进行人、财、物的综合调配，食药监管在改革中被再次削弱。此外，还存在机构编制设置模糊等影响长期稳定的问题。由于人员、设备不足，部分所只是挂了牌子，扎了架子，不能正常开展工作。整体来看，基层食药监管机构履职能力较弱。

机构定性不明

此次改革，工商划转人员的编制多为行政编，而事业单位又不能使用行政编制，且考虑到乡镇基层所的行政执法职能，应定性为行政派出机构。然而，国务院未明确食药所机构性质，多数省级文件也未明确，这导致各地乡镇食药所有的定为行政机构，有的明确为事业单位，有的未明确性质。事实上，由于设立行政机构要由省编办批准，市县三定方案中明确为行政机构的实际也仍为事业单位。

机构性质不明确导致：一、招人方式不明，后续人员补充受阻。同时易使基层监管机构成为不同人事部门两不管的盲区。二、队伍思想不稳定。一方面，划转过来的行政编人员担心以后会变成事业编，个别地区出现了由此引发的群体上访事件。另一方面，部分人员认为调入食药所后会转为行政编方才报名。但定性为事业单位及定性不明，加上划转后工资下降，导致人员思想不稳定。

人员编制混杂

为了保证工作不断，地方政府从各方调剂人员充实食药所，导致一个地区的食药所出现多达7中编制类型;行政编、参公编、事业编、差额事业编、自收自支事业编、事业工勤编、行政工勤编。而根据工资标准的不同，这7种编制又可以细分为10种。

同岗不同编、同岗不同酬为后续工作开展留下隐患。

一是财务运转留隐患。由于划转了部分非全额财政编人员，部分地区出现了划转人员保险欠缴情况。随着新人的调入，工资基础的增加，加上上一轮改革遗留的问题，养老金缺口将会越来越大，矛盾将在后期爆发。此外，财政部门向食药部门反映，基层所人员编制多达五六种，难以制作财务报表。

二是执法资格受挑战。依据依法治国和深化改革要求，事业单位改革完成后，事业编监管人员将不能获取执法证，第一批食药监管人员执法证将于2016年底到期，届时，基层所将有大量人员不再具备执法资格。

三是人员分为三六九等。编制类型、待遇不同，晋升提拔机会也有差异，机构新组建，人员即被分为三六九等。

四是待遇难以协调。机构改革后，由于编制类别不同以及原单位与现单位工资标准不同，人员工酬存在一定差异，且日后工资调整幅度也不同，容易制造矛盾;

此外，划转的人员中有一批有职称的人员，划转后面临职称无效、工资下调的问题，影响队伍稳定和工作效率。

履职能力较弱

一是硬件配备不足。国家总局和一些省局均出台了食药所建设标准，按国家局标准，乡镇食药所业务及辅助用房应不少于320平米，以很多地区目前的保障力度和能力来看，难以实现，更不要说检测设备和执法车辆。相形之下，是工商良好的办公执法装备。有工商划转人员感叹：“一夜回到解放前”，更有一些基层食药机构负责人表示：“你看看，凡是领导口里天天喊重要、叫得震天响的工作，落实起来都不重要。”

二是人员总量不足。公开数据显示，全国工商系统公务员约为42万人，食药系统的公务员和事业单位人员一共不到9万。各地从工商划转的人员比例基本都在10%上下，而从工商划转过来的职能比例至少在50%以上。从实际工作需求来看，一个食药所一般需要6人才能规范运转。然而，不少地方，无论是实际到位的人数，还是核定的编制数量，都难以满足基本需求。在此情况下，一些乡镇政府还借调食药所人员。

二是人员质量不高。为了保证人员尽快到位，各地划转了不少专业外人员。而食药监管专业性较强，以药品、器械监管为例，涉及到的法律法规、各类标准繁多，即便是食药监管机构内部人员，如果不是专职从事药品器械业务工作，日常监管和专业投诉，都将难以应对。此外，除部分工商划转人员外，其他人员法律意识、法律知识及执法经验都十分匮乏，难以应对基层复杂的执法现状。不仅如此，划转过来的人中，一部分年龄较大，一部分在原单位就不上班，划转质量不高。此外，几乎全国都存在的一个问题是，由于会使用的人少，很多食品检测设备都成了摆设。

工商人员划转比例过低是基层监管力量严重不足的重要原因。

本次改革不新增编制，在乡镇一级只有工商设有监管机构，因此食药改革新增机构人员将主要来自工商所。国务院及省改革指导意见中均未明确提出工商质监的人员划转比例，具体力度主要由地方协调。然而，一些地区省以下工商、质监仍为垂直管理，协商难度较大。不能从本地工商所划转足够人员，就必须从其他乡镇、单位调配人员，这不仅导致划转人员编制类型较多，还造成了很多到岗人员居住地点不在工作乡镇。一些偏远乡镇，人员上班都是问题，由于条件简陋，吃饭住宿也成问题，增加了改革创业期工作难度。

工商、质监省以下的垂管，还导致涉及到相关划转职能和人员的经费不能及时划转到位，导致基层食药机构运行经费进一步紧张。

由于地方财政投入不足，一些食药所的部分日常开销甚至由个人垫付，而这部分个人垫支的费用，如果财政不予补齐，必然要通过罚款来收回，也必然导致不规范执法，引发监管机构和民众的对立，损害政府公信力。

按照惯例，从上到下的大型改革，中央往往都有专项资金支持，而此次食药改革，在乡镇一级新设立食药所，却并未将其立项进入国家发改委资金计划。到了地方，投入上往往是一级压一级，一些经济不发达地区，特别是“吃饭财政”的市县政府，要落实的上级政策太多，财力有限，也难以给予足够的经费支持。且在地方，往往是要相关部门先获得上级拨款，地方政府才会重视。

此外，改革方向不明确，也是造成基层所建设迟滞的重要原因。

目前，各地改革五花八门，有独立的食药机构，也有三合一、四合一的市场局。一地方领导吃过改革步子迈得过大的近亏，担心今后三合一，人员有多的，房子、车子和设备重复建设，要观望等待。另外，在基层落实政策、协调资金人员往往要靠领导的个人关系，这也导致各地改革进程、效果不一。

加强基层食药所建设保障力度迫在眉睫

李克强总理在地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议上的讲话要求，调整优化机构编制结构，重点强基层、强一线，转变“头大腿细”现象。

落实中央政令

食药监管机构取消了垂直监管，工商、质监也应同步取消，至少工商应该取消。建议严格落实2011年国务院48号文、2014年国务院18号文的改革要求，尽快取消工商、质监省以下的垂直管理，以利于地方政府结合食药改革，进行人、财、物的综合调配，避免人员资金浪费、重复建设、增加财政负担、拉长改革过渡期。

明确改革方向

下放地方后，地方政府难有足够强的专业能力和专一的精力对食药监管进行有力指导，在此情况，不能再进行三合一模糊食药监管的专业性。9月28日国务院紧急发文督促地方政府加紧进行食药监管体制的改革，委婉表达了建立独立食药监管机构的倾向。考虑到食药监管的专业性、特殊性，以及改革目的是加强，食药监管应单列。此外，改革过渡期中，上级食药监管机构要敢于担当，要加强对下级机构的指导和支持。

理顺机构编制

食药监管专业性较强，无论是食品追溯制度建立，审批权力的监管，跨地区的执法联动，都要求这个机构要统一，基层监管机构必须标准化。因此，顶层设计上该明确的一定要明确。为方便日后安置新增的、来自工商的划转人员，建议将食药所明确为副科级行政类派出机构。将所有已划转到位的非行政编人员，通过内部招考、调剂空编、自动退出等方式逐步、全部转为行政编或参公编。由省编办会同省人社局授权地市，针对基层所调配人员开展公务员或参公编转编统一考试，行政或参公编制名额在县域内调剂解决。通过考试的转为行政编或参公编，没有通过考试的转为以“以钱养事”人员。

科学调配人员

有条件的地方，尽量不在工商以外的部门调配人员。工商以外调配的人员无论法制知识、执法能力、编制性质普遍都难以跟上监管需求，易出现乱执法、难管理问题。各县市区调剂部分编制指标，报市人社局，由市人社局统一招考素质较高、紧缺专业人员。空缺的编制应主要调配工商执法人员填补。无论是其他单位调配的人员还是招考人员到岗后都要经过系统的培训才能开展工作，最有效的培训是现场跟班学习，而食药系统无论是从业务骨干数量、培训体系、人员精力上都十分有限，且培训十分耗时，繁重的监管任务也使得使得监管人员分身乏术。此外，基层待遇低、工作条件艰苦，难以留住招聘的大学生。因此，要做到工作不断、监管不乱，还是应从工商调配人员。但选调工商人员必须满足食药机构设立的准入标准。

大力推行监管信息化

信息技术改变世界，全面的信息化是化解目前监管困境高度必要、十分重要的手段。它能解决目前基层食药监管人力不足、危机应对、地方保护、乱执法等众多问题，还能让监管权力一定程度上在阳光下运行。同时，基层监管网络的铺设又为食药监管信息系统大数据的建立提供了人力和科学性保障。因此，要尽快落实《国家食品安全监管体系“十二五”规划》，整体实现档案管理、人员培训、数据统计、日常监管、专项行动等工作统一的、高度的信息化。

可由国家总局成立专项领导小组，总结、综合各地信息建设成果，整合推广;可由各地依据总局总体规划将外地成熟的食药信息系统经过改进整体移植，也可以由各省在国家总局总体规划内，在本地统筹建设，然后全面铺开，延伸到基层所，逐步实现全国联网。建设过程中要注意各级系统的衔接、融合，打造一个全国一体的食药监管信息系统。