2013年年底，改革理应完成。但当时天津、新疆、西藏、宁夏、云南五省份尚未公布省级食药监部门的“三定方案” ，同时绝大多数省份未如期完成改革。

“从目前的态势看，本轮食药改革并不是终点。”

2014年9月28日紧急下发的国办发明电17号文，暂时还没有在中国政府网上公布，但这份有关2013年食药监管体制大部制改革的最新文件，已经在食药系统内广为流传。

一些基层的改革执行者，从这份《国务院办公厅关于进一步加强食品药品监管体系建设有关事项的通知》(以下简称《通知》)中读出两层意味，一方面，中央政府对“一些地方机构改革进展缓慢、力量配备不足，个别地方监管工作断档脱节、食品药品安全风险加大”很不满意。但另一方面，《通知》对于当下食药改革遭遇的困境也没有提出具有约束性的意见。

“食药改革是当前中国机构改革困境的缩影。”研究食药改革问题多年的国家行政学院副教授胡颖廉指出，中央政府只能对地方改革提出指导性意见，不能强制要求上下统一。这客观上导致机构改革进展不一，甚至出现五花八门的窘况。

大多数省份未如期完成改革

一直以来，人们把食品安全问题的症结归咎于分段监管的体制，期待有一个机构能全程监管。胡颖廉发现，从2003年至今，食品安全一直是历次机构改革重点，但大部制的设想总是“只听楼梯响不见人下来”。

直到2013年3月10日公布的《国务院机构改革和职能转变方案》才提出，组建国家食品药品监督管理总局，将食品安全办的职责、食品药品监管局的职责、质检总局的生产环节食品安全监督管理职责、工商总局的流通环节食品安全监督管理职责加以整合。

食药改革，可谓从领导到普通民众最为关注的大部制改革。

然而一年多之后回头看，这场备受关注的改革正在观望中逐渐背离其初衷——加强食品安全监管。

胡颖廉说，一是等待观望期。按照国务院下发的18号文件，2013年6月底实现省级机构组建，9月底完成市级机构组建，截至2013年年底，随着县一级机构组建完毕，将彻底完成食药全系统的机构改革。

然而根据胡颖廉调研掌握的情况，绝大多数地方未能在2013年6月底前完成省级食药监管机构改革，省以下体制改革启动时间更晚。截至2013年12月7日，在公众视野里，全国31个省份仅有20个出台了省食药监局“三定方案”，17个出台了地方体制改革指导意见，18个任命了省局新领导班子。

在2013年年底这个改革理应完成的时间节点上，南方周末记者采访中获悉，天津、新疆、西藏、宁夏、云南五省份尚未公布省级食药监部门的“三定方案”，同时绝大多数省份未能完成改革。

实际上直到目前，江苏、辽宁、宁夏等地市县两级的食药改革仍未启动。

“江苏改革方案征求意见稿已经出了第六版了。”一位关注江苏食药监管改革的人士说。

2014年6月10日，江苏省印发了《市县政府职能转变和机构改革的意见》，要求市、县(市、区)单独组建食品药品监督管理局，对食品药品实行集中统一监管。然而，近来省内突然又疯传县区一级将实行工商、质监、食药三局合一的市场局模式，这导致一些市县食药部门负责人联名向省里和国务院写信，陈述反对意见。

争议市场局

就在一些地方食药改革等待观望之际，市场局模式的横空出世，更把这场改革引入更加混乱的第二阶段。

所谓市场局，指的是将工商、质监等市场监管部门合并成一个部门，借此统一市场监管。这一未来大部制改革的方向传闻已久。从全国层面上看，深圳、浙江等地都相继实施了市场局改革。

一场改革还没有完成，却嫁接了另一场改革，这不可避免地招致种种矛盾和乱象。一些地方政府把市场局模式看做是对未来大部制改革的提前准备。

十八届三中全会公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，提到“改革市场监管体系，实行统一的市场监管”。一些地方政府把这句话视为市场局改革明确的信号——统一市场监管就是二合一、三合一，甚至四合一(合并物价局)。

“实际上三中全会同样也提出，要完善统一权威的食品药品安全监管机构。”甘肃省食药监局的一位官员指出。

双方各执一词，那么在未来大部制改革方向上，谁才是正解?“这取决于你怎样理解大部制改革。”胡颖廉说，大部制并不是整合的机构越多就越好，而是要整合相同的事权，提高政府效率。

本轮食药改革源于加强食品安全监管，最初的理想设计是用管药的方法管食品。然而组建市场监管局的结果，是用普通产品质量监管的方法来对待食品药品，与政策初衷南辕北辙。

指望“危机倒逼改革”

市场局对食药改革的影响，远不止推动市场改革的几个省份。一些已经完成食药改革的地区，也出现摇摆。如山东的菏泽、甘肃的嘉峪关等地，近日也传言要启动市场局试点。

这样的背景下不可避免地造成食药监管的人心涣散，有些部门甚至弥漫着“希望别的地方出食品安全事故”的心态——因为出事，领导才会重视食品安全监管。2014年7月，正准备推广市场局模式的上海出现福喜事件，这被一些省份看作是食药改革正本清源的契机。

“危机确实会倒逼改革。”胡颖廉指出，美国食品药品监督管理局、欧洲食品安全局等大部门的出现，就是基于劣质猪肉、疯牛病等公共危机事件。

实际上，就在国务院最新下发的《通知》当中，也反复以上海福喜事件为例，希望各地切实加强食药药品安全监管。

“从目前态势看，本轮食药改革并不是终点，而是个中点站。”胡颖廉认为，未来应当适时成立健康产品监管局，与市场监管局并列。健康产品包括食品、药品、医疗器械、保健食品、化妆品、食用农产品、酒类、饮用水等健康产品监管的对象是特定产品的质量安全，属于公共安全范畴，与监管市场秩序的市场局定位截然不同。

“公共危机推动改革大多要以生命为代价，未来大部制改革只有借鉴国内国外经验教训，才可能少走些弯路。”胡颖廉说。