“目前大概有七个省份开始按照中央国务院的文件进行新一轮招标采购，更多省份还处于制定本省实施办法和具体措施上。”卫生部基本药物政策司司长郑宏如是说。

“由于制度在推进过程中阶段性和时间性的差异，实际上我们的基层医疗机构是新旧机制在发挥作用。”郑宏说，“因此我们看到各地的进度不平衡，反映出的现象既有老问题，又有新情况。”

国家医改专家咨询委委员、北大光华管理学院教授刘国恩透露，解决以药补医的问题仍是未来五年规划当中需要解决的重点问题，降低药占比仍是努力的方向。

基本药物招标推行进度不一

按照国务院2011年医改五项重点改革的工作安排，2011年要实现基本药物制度在政府办基层医疗机构全覆盖。但就在此时，基本药物制度所针对的药价虚高问题似乎依旧存在。

8月5日，国家发展改革委再次发出通知，决定从9月1日起降低部分激素、调节内分泌类和神经系统类等药品的最高零售价格，共涉及82个品种、400多个剂型规格，平均降价幅度为14%。

在过去十年左右的时间里，国家发改委降低药品最高零售价的情形已有近三十次。但迄今为止，药价虚高问题依旧“坚挺”的存在，居民药品支出在医疗服务总支出中所占的比重(以下称“药占比”)长期居高不下。

刘国恩提供了一组数据：欧美发达国家的药占比一般不超过20%，美国的这一比例甚至仅为10%-12%;但长期以来，我国的药占比基本维持在40%-50%。

基本药物制度启动以后，2010年11月，国务院公布《建立和规范政府办基层医疗卫生机构基本药物采购机制的指导意见》，确定了具体的药品招标和采购办法。

但郑宏指出，“搞了十几年了，应该说以往的招标采购解决了一些问题，但留下了更多问题，产生了更多新情况。”而国务院的新文件则是对原有制度的重构。 　　但有些让人失望的是，文件公布半年多以来，全国仅7个省按照国务院的文件进行了新一轮的招标采购，其它省份仍在制定实施办法和措施。

这意味着，在基本药物制度即将实现基层全覆盖的情况下，却在实行新旧两种采购制度。而两种机制所产生的不同问题，一起纠缠在了这项制度当中。

“基本”仍未解决

通过对各省市基本药物制度落实状况的调查，郑宏归纳出了目前存在的问题，包括：药品生产企业评价体系不健全，各地标准不一;配送规模小、不到位、集中度不高，引发药品短缺;药款周转不足影响支付;廉价、量少、利薄药品采购困难;独家药品议价效果不明显。

国药控股湖北公司的周鹏在经济论坛上指出：双信封招标制度是一个畸形产物，没有真正地体现质量优先、价格合理的原则。

造成这一现状的主要原因是，双信封制度中的质量标没有发挥应有的作用，致使药品采购演变成为一场价格竞争，甚至出现中标价格低于成本价格的药价虚低现象。

郑宏表示目前正在考虑通过几个方式完善基本药物的采购机制：一方面是变过去带量采购为带量和带预算采购相结合，在制定采购计划的过程中兼顾数量、质量和价格;另一方面建立健全药品生产评价体系，发挥双信封招标采购制度当中质量标的作用。 　　然而，在对基本药物制度的定位和思路上甚至仍有不明确的地方。具体的说，关于什么是“基本”的认识尚不统一。

“实际目前在医疗问题上确实存在基本医疗需求和非基本医疗需求，两种需求都必然面临着两种市场。”而如何划分基本与非基本则需具体标准。不过郑宏透露，在卫生部最近开会的讨论中，关于什么是基本医疗仍没有完全理清。